Orçamento do Estado de 2022: Será Suficiente?

‘Café Central’ Económico é uma rubrica escrita por jovens economistas que pretendem explicar de forma simples as complexidades da ciência económica. Com este exercício, os autores pretendem libertar-se dos jargões da economia quando querem falar de problemas económicos como se tivessem no ‘Café Central’ da freguesia.

Quinzenalmente publicados em Metrónomo, a quem os autores muito agradecem a gentileza de lhes ser concedido este espaço de expressão livre de ideias, os textos são uma colaboração entre João Quelhas, Tiago Bernardino, e Diogo Lima, outrora separados pela dicotomia clássica professor-alunos, mas que hoje discutem frequentemente uma variedade de temas, desde a economia teórica à(s) política(s) do passado e do presente.

No passado dia 20 de maio de 2022, teve lugar a Conferência Anual da Ordem dos Economistas, organizada em parceria com o Institute of Public Policy (IPP) e com o apoio do Banco de Portugal, na Culturgest. A mesma contou com a participação do Ministro das Finanças, Fernando Medina e com um painel constituído por Paulo Trigo Pereira, presidente do IPP, Hélder Reis, assessor económico do Presidente da República, Jamila Madeira, deputada da Assembleia da República e Joaquim Miranda Sarmento, também, deputado à Assembleia da República. Além disso, terminou com uma intervenção do Governador do Banco de Portugal, Mário Centeno.

Neste artigo, apresentamos algumas considerações relativas ao Orçamento do Estado de 2022, aprovado em Assembleia da República, no passado dia 27 de maio. Daremos especial atenção ao défice orçamental e à dívida pública portuguesa, tendo em conta o contexto macroeconómico atual de grande instabilidade. No próximo artigo, investigaremos a evolução do investimento público em Portugal, igualmente, uma variável de grande importância na análise do Orçamento.

Enquadramento Económico

Nas últimas semanas, têm sido várias as projeções feitas por diferentes instituições relativamente à evolução da economia portuguesa, quer ao nível do produto interno bruto quer da taxa de inflação. De acordo com o Boletim Económico de Março de 2022 do Banco de Portugal [1], “o Produto Interno Bruto (PIB) cresce 4.9% em 2022 (4.9% em 2021) e converge nos anos subsequentes para taxas mais próximas do ritmo estimado de crescimento de longo prazo”, com valores de 2.9% em 2023 e 2.0% em 2024. Quanto à inflação, o Banco de Portugal prevê que esta aumente em 2022 para 4.0% e caia para 1.6% em 2023 e 2024. Além disso, o Fundo Monetário Internacional estimou, para 2022, um crescimento de 4.5% do PIB e uma taxa de desemprego que se deverá situar nos 6%. As estimativas da Comissão Europeia, por outro lado, sobrestimam o crescimento do produto (5.8%) e subestimam a evolução da inflação (3.7%) para 2022. Dada a incerteza que se tem sentido nos domínios da saúde, da geopolítica e das políticas económicas, a grande variabilidade das estimativas é expectável, contudo todas apontam para um crescimento nominal robusto e um sobreaquecimento da economia durante o presente ano.

Como esta evolução a generalizar-se pela área euro, ainda que em diferentes magnitudes de país para país, o Banco Central Europeu deverá dar início a uma subida gradual das taxas de juro de curto prazo, que deverão atingir valores positivos já em 2023. Esta subida deve-se à evolução dos preços cada vez mais íngreme, sendo que a taxa de inflação tem registado valores que não se viam há décadas nos países europeus (sobretudo, em Espanha, com 9.8% em março). O aumento das taxas de juro de referência significa que a taxa de juro implícita na dívida pública portuguesa, que é calculada através do rácio entre o valor dos juros do ano e o valor do stock da dívida do ano transato, se situará nos 2%, o que representa um ligeiro aumento desde 2021 (1.9%). No entanto, este valor poderá vir a agravar-se significativamente nos próximos meses.

Orçamento do Estado

O Orçamento do Estado é um “instrumento de gestão que contém uma previsão discriminada das receitas e despesas do Estado … [e] é da iniciativa exclusiva do Governo” [2]. É, por isso, crucial na definição da política orçamental seguida por um país, em cada ano, e ajuda os economistas a perceber se está planeada alguma alteração discricionária de política, como por exemplo, um corte nos impostos pagos pelos cidadãos ou um incremento do investimento público em infraestruturas ou em educação. Como tal, este documento é de extrema relevância para todo o tecido económico já que impacta a vida das famílias e das empresas e pode contribuir de forma expansionista ou restritiva para o ciclo da economia. Para o ano de 2022, o Governo prevê um aumento quer das receitas quer das despesas públicas, de acordo com os valores orçamentados.

Analisando primeiro as receitas, devemos começar por observar a evolução da carga fiscal já que grande parte das receitas é composta por impostos diretos e indiretos e contribuições de Segurança Social (80%, aproximadamente). Na Conferência foram apresentadas previsões produzidas pelo IPP, no âmbito do Budget Watch 2022, onde é salientado que a receita fiscal prevista no Orçamento está subestimada uma vez que “a variação do PIB será provavelmente maior do que o previsto”. Por trás desta explicação estão os estabilizadores automáticos. Estes incluem variáveis orçamentais que reagem automaticamente ao ciclo económico. Assim, mesmo sem nenhuma alteração discricionária na política orçamental, o saldo orçamental melhora em anos em que o produto e o rendimento crescem uma vez que a base coletável de impostos é superior e, portanto, o total de receitas aumenta. O inverso acontece em recessões com a quebra do rendimento e, por conseguinte, das receitas públicas. O mesmo conceito se aplica, também, à evolução das despesas públicas. O valor dos subsídios de desemprego pagos depende do número de desempregados em cada ano, que varia positiva ou negativamente conforme o ciclo económico.

Do lado das despesas, o Estado emprega os seus recursos em diversos domínios da sociedade, de forma a cumprir o seu papel intervencionista. Estes incluem a saúde, a educação, a segurança ou a preservação do território, entre outros. As transferências correntes para as famílias, das quais fazem parte as pensões, constituem a maior fatia das despesas (48%). Depois, seguem-se as despesas com os funcionários públicos (20%) e a aquisição de bens e serviços (13%). Uma fatia de menor dimensão, mas com grande importância, é o pagamento de juros e outros encargos (7%), que poderá aumentar com um agravamento das condições de financiamento da dívida pública. O IPP prevê que a importância do Estado na economia, medida pelo rácio de despesas públicas sobre o produto, diminua de 48.1% em 2021 para 46.6% em 2022. Esta evolução poderá considerar-se expectável dada a diminuição das despesas de Saúde e de apoio às empresas no âmbito da resposta à crise pandémica no corrente ano. Além disso, resulta também de uma atualização salarial de apenas 0.9% para os salários e remunerações aos trabalhadores em funções públicas.